Contabilità ambientale e bilanci ambientali del Comune di Reggio Emilia

Il Comune di Reggio Emilia ha avviato già dal 2001 la costruzione del proprio sistema di contabilità ambientale, redigendo da allora costantemente ogni anno Bilanci Ambientali con dati a consuntivo ed a preventivo. Da tempo ormai gli Enti locali sono chiamati ad affrontare problemi ambientali complessi senza però disporre di adeguati strumenti conoscitivi e gestionali, per predisporre politiche–azioni efficaci. Per orientare la propria azione verso la sostenibilità, gli amministratori pubblici hanno quindi bisogno di dotarsi di strumenti idonei a monitorare la qualità dell’ambiente urbano ed contabilizzare in modo adeguato i costi e i benefici ambientali di tutte le proprie azioni.

Il Comune di Reggio Emilia ha scelto, da oltre 10 anni, la Contabilità Ambientale come strumento utile a tale fine. Attraverso di essa, l’Amministrazione vuole dare conto sistematicamente ai propri cittadini degli esiti delle sue politiche sull’ambiente e dell’attuazione degli impegni ambientali presi, fornendo al tempo stesso ai propri decisori informazioni, costanti e validate, indispensabili per orientare gli indirizzi politici e per attuare le opportune scelte gestionali. 
La Contabilità Ambientale del Comune di Reggio Emilia nasce nell’ambito del progetto europeo Life-Ambiente “CLEAR” che fin dal 2002 ha definito una metodologia semplice ma efficace per la redazione di bilanci di enti pubblici locali inerenti le tematiche ambientali e territoriali, quali bilanci satelliti ai bilanci economico–finanziari. Dopo le prime sperimentazioni, l’Amministrazione ha scelto di proseguire questa esperienza mettendo a sistema lo strumento, al fine di redigere ed approvare in Consiglio Comunale Bilanci Ambientali all’anno con dati a consuntivo e a preventivo. 
Dal 2007 al 2014 inoltre il Comune di Reggio Emilia, si è impegnato anche a livello nazionale per diffondere lo strumento della contabilità ambientale, coordinando il Gruppo di Lavoro Nazionale "Contabilità ambientale degli enti locali", costituito all'interno dell' Associazione "Coordinamento Agende 21 Italiane".

Nel corso degli anni, l’Ente ha progressivamente apportato modifiche rispetto alla metodologia classica CLEAR adattando la stessa alle proprie esigenze di rendicontazione:

• A partire dal Conto Consuntivo 2009/10 e dal Bilancio di Previsione 2009 non è più stata riportata la parte dei conti monetari
• Dal Bilancio di Previsione 2009 i documenti a preventivo sono stati molto semplificati dando ad essi un taglio maggiormente programmatico– strategico, in grado però di mostrare a 360° i principali impegni “ambientali” dell’Ente, lasciando al consuntivo ambientale una rendicontazione di maggiore dettaglio.
• Inoltre dal 2011 e fino al 2016 i Bilanci a preventivo e consuntivo sono stati documenti “integrati” con i Piani strategici redatti dall’Ente sul tema dell’energia sostenibile per contrastare i cambiamenti climatici.
• Nel 2017 si è scelto di rivedere il processo di relazione dei documenti per semplificare le procedure, accorpando i due documenti annuali (Conto Consuntivo Ambientale e Bilancio Ambientale di Previsione) in un unico documento, contenente in sia la rendicontazione a consuntivo dell’anno precedente sia linee di preventivo dell’anno in corso. Nel 2017 è stato, quindi, redatto il primo documento unico denominato: Bilancio Ambientale 2016 (Conto Consuntivo Ambientale 2016 e linee di previsione 2017). In occasione di tale riorganizzazione metodologica si è scelto anche di non riportare più l’integrazione con il PAES sempre al fine di semplificazione del documento e in considerazione al monitoraggio periodico redatto, consultabile dalla piattaforma del Patto dei Sindaci (www.pattodeisindaci.eu.) e dalla allegata scheda "Patto dei Sindaci".
• A partire dal 2017, inoltre, si è scelto di inserire nel il Bilancio Ambientale il confronto con l’Agenda Globale per lo sviluppo sostenibile al 2030, definita nel  2015 dalle Nazioni Unite, riportando per ciascuna area di competenza la correlazione con parte dei 17 obiettivi e i loro 169 target inerenti le tematiche “più ambientali”. Il documento di bilancio ha quindi come riferimento, nelle varie sezioni come obiettivi strategici da perseguire, anche i principali target inerenti i macrotemi trattati nel nostro sistema di accountability.
• Nel 2019  è stata definita una nuova veste grafica del Bilancio Ambientale  introducendo anche per ogni aree di competenza infografiche relative alle tematiche più rilevanti elaborate da una agenzia specializzata in “data visualization”.

Il Comune di Reggio Emilia ha redatto ed approvato fino ad oggi 27 Bilanci Ambientali. Tutti i documenti sono strutturati in otto principali sezioni, corrispondenti alle principali “macrocompetenze” ambientali, che rappresentano i “grandi temi” che la Contabilità Ambientale tratta e su cui si vuole rendere conto (Aree di competenza ambientale). 
All’interno delle otto aree di competenza si individuano poi ulteriori argomenti specifici, definiti “Ambiti di rendicontazione". La struttura di rendicontazione inizialmente adottata dall’Ente è stata parzialmente rivista negli anni al fine di rendere più chiara e significativa le rendicontazione di alcuni ambiti e più aderente alle nuove emergenze e indirizzi a livello internazionale ed europeo. 
L’insieme delle aree di competenza e degli ambiti di rendicontazione costituisce una struttura di rendicontazione alla quale vengono associati gli impegni dell’Ente (“politiche”), le azioni effettivamente realizzate, indicatori fisici e le eventuali spese ambientali, costruendo cosi un sistema parametrico di controllo per valutare le ricadute ambientali delle attività dell’Ente, i risultati raggiunti rispetto agli obiettivi inizialmente fissati e l’efficacia delle politiche–azioni. 
I Bilanci Ambientali redatti ed approvati annualmente dal Comune di Reggio Emilia sono stati fino al 2016 due:

• Il Bilancio ambientale di previsione conteneva a preventivo l’esplicitazione degli impegni dell’Ente, politici gestionali (azioni-progetti);
• Il Conto consuntivo ambientale verificava a posteriori l’attuazione di quanto dichiarato a preventivo, gli effetti delle politiche e delle azioni (valutati da indicatori fisici), nonché l’eventuale spesa ambientale sostenuta.

Nel 2017 si è scelto di rivedere il processo di relazione dei documenti al fine di semplificare tale procedura. In particolare modo si è scelto di accorpare i due documenti annuali in un unico documento, contenente in sia la rendicontazione a consuntivo dell’anno precedente sia linee di preventivo dell’anno in corso. 
D’ora in poi verranno quindi redatti Bilanci ambientali annuali che conterranno insieme:

• la rendicontazione di dettaglio riguardante l’anno di riferimento (con la quale si verifica a consuntivo quanto preventivato nell’anno precedente e si valutano gli effetti delle politiche-azioni dell’Ente e lo stato dell’ambiente)
• gli i indirizzi in materia ambientale dell’anno in corso definiti a preventivo.

Il documento si configura quindi come Conto consuntivo Ambientale a cui vengono aggiunte linee di previsione. 
Di seguito sono riportati in ordine cronologico tutti i Bilanci Ambientali approvati dall'Ente oltre le versioni divulgative di sintesi ("Bilanci Ambientali in pillole"). Viene inoltre riportato l'ultimo allegato metodologico.

I problemi e i costi ambientali non traspaiono dai conti pubblici ancora formulati secondo criteri puramente amministrativi.
Per andare verso la sostenibilità, occorrono, quindi, nuovi strumenti idonei a rilevare, contabilizzare, gestire e comunicare i costi e i benefici sull’ambiente delle proprie azioni. La contabilità ambientale è uno di questi.

La contabilità ambientale

La Contabilità Ambientale può essere definita come “un sistema che permette di rilevare, organizzare gestire e comunicare informazioni e dati ambientali, questi ultimi espressi per lo più sia in unità fisiche che monetarie”.

Essa nasce sulla scia delle esperienze di bilanci sociali e, quindi, dalla necessità crescente, per le organizzazioni sia pubbliche che private, di mettere a punto sistemi di rendicontazione non solo economico-finanziari, ma anche di tipo sociale ed ambientale in grado di quantificare l’impatto complessivo delle proprie attività sulla società civile e sull’ambiente-territorio.

Da tempo, infatti, è ampiamente riconosciuta l’insufficienza degli strumenti contabili tradizionali nel gestire situazioni problematiche dal punto di vista ambientale e sociale a causa dell’incapacità di questi di leggere il livello e le variazioni di benessere complessivo di un determinato territorio o sistema locale.

Tali considerazioni, unite alla crescente necessità di gestire problemi ambientali complessi e conflittuali, di ricomporre l’interesse collettivo verso obiettivi di migliore qualità dell’ambiente, della vita e di sostenibilità dello sviluppo, hanno indotto le organizzazioni a dotarsi di strumenti in grado di contabilizzare in modo adeguato i costi e i benefici ambientali delle proprie azioni, elevare il livello di trasparenza verso l’esterno e predisporre politiche-azioni efficaci ed efficienti. Da ciò la necessità di affiancare al classico bilancio d’esercizio un bilancio dedicato all’ambiente. 

Tale esigenza è stata ovviamente sentita in modo prioritario dalle organizzazioni pubbliche per le quali più forte è la necessità di “spiegare” e condividere con i propri cittadini, attraverso processi di governance, l’utilizzo delle risorse pubbliche anche e soprattutto in un ottica di “sviluppo sostenibile”.

Le finalità di questo strumento sono quindi sia di comunicazione interna, come supporto alle decisioni dell’organizzazione, sia di comunicazione esterna; la contabilità ambientale è infatti un processo attraverso il quale l’Ente dà conto degli esiti delle sue politiche ambientali ed è al tempo stesso uno strumento di trasparenza e di democrazia in grado di incidere sui processi decisionali.

Perché la contabilità ambientale

• insufficienza degli strumenti contabili tradizionali nel gestire situazioni problematiche dal punto di vista ambientale;
• incapacità di questi strumenti di leggere il livello e le variazioni di benessere di un determinato territorio o sistema locale;
• necessità di affiancare al classico bilancio d’esercizio un bilancio dedicato all’ambiente.

La Contabilità Ambientale è ancora uno strumento di carattere volontario. Infatti nonostante essa rientri in un insieme di principi condivisi da tempo a livello internazionale e che numerosi documenti strategici caldeggino la sua adozione, l’introduzione nelle organizzazioni, anche quelle pubbliche locali, è ancora una scelta volontaria non supportata né sostenuta a livello centrale. Infatti, i numerosi progetti di legge, presentati negli ultimi 10 anni da diverse parti politiche, non hanno mai visto concluso l’iter di approvazione.

Ciò nonostante sono numerose le esperienze in materia; numerose le linee guida, numerosi gli enti locali che hanno sperimentato lo strumento della Contabilità Ambientale nel decennio passato.

Alcuni Enti locali italiani hanno inoltre deciso di fare proprio questo strumento, introducendo lo stesso nel proprio processo decisionale e redigendo sistematicamente Bilanci Ambientali, testimoniando quindi con questo il valore aggiunto che tale strumento fornisce sia in termini di trasparenza sia un termini gestionali.

Il bilancio ambientale

Il Bilancio Ambientale è il documento di reporting della contabilità ambientale . Con esso gli organi di governo di un’organizzazione rendono conto ai vari interlocutori relativamente al proprio impegno per l’ambiente e alle ricadute sull’ambiente delle proprie attività. Attraverso tale documento l’organizzazione non solo descrive, e rende pubbliche, le proprie politiche per l’ambiente, le azioni messe in campo e gli aspetti finanziari connessi, ma anche analizza e documenta, attraverso dati e statistiche, gli impatti diretti e indiretti sull’ambiente di tutte le sue politiche.

Gli obiettivi che si prefigge l’organizzazione con tale documento sono in genere duplici:

• comunicare e rendicontare all’esterno (e in tale senso con esso si vuole elevare il livello di trasparenza);
• inserire la variabile ambiente in modo trasversale e strategico all’interno del proprio processo di pianificazione (e in tale senso con esso si vuole introdurre la logica della “sostenibilità dello sviluppo”).
  

I disegni di legge sulla contabilità ambientale

A livello nazionale non esiste ancora una normativa specifica relativa alla contabilità ambientale negli Enti Pubblici. In Italia sono state varie proposte e iniziative per una legge sulla contabilità ambientale:

• Disegno di legge “Giovanelli” (DS, 2001) - approvato in Senato
• Disegno di legge “Specchia” (Alleanza Nazionale, 2001)
• Disegno di legge “Turroni” (Verdi, 2001)
• Disegno di legge “Moncada” (UDC, 2003)
• Disegno di legge unificato proposto dal Comitato ristretto per i disegni di legge, illustrato in Commissione Ambiente (2004).
• Commissione Ministeriale di studio sulla Contabilità "verde", presieduta dal sottosegretario all'Economia Paolo Cento ( 2006)
• Disegno di legge delega del Consiglio dei Ministri per l’istituzione di "un sistema di contabilità e bilancio ambientale che integri gli atti di programmazione economico-finanziaria e di bilancio dello Stato, delle Regioni, delle Province e dei Comuni"
• Disegno di legge Saccomanno (Pdl, 2008)
• Disegno di Legge Marchi (Pd, 2008)
• Nel 2006 è stato presentato un progetto di legge regionale della Regione Emilia Romagna orientato a promuovere e sostenere l’adozione sperimentale, da parte di Comuni e Province, di bilanci ambientali.
• Altri disegni di legge sono stati presentati nelle Regioni Campagna e Lazio.
  

Il contesto internazionale

La Contabilità Ambientale rientra in un insieme di principi condivisi a livello internazionale:

• La Dichiarazione d’intenti e il Piano d’Azione, approvati al World Summit on Sustainable Development organizzato dall'ONU a Johannesburg nel mese di settembre 2002, invitavano i governi locali a “sviluppare strategie che integrino le dimensioni economiche, sociali, ambientali e culturali dello sviluppo e una governance locale trasparente ed efficace”.
• La Commissione Europea nel V e VI Programma d’Azione in materia ambientale ha più volte sottolineato l’importanza dell’adozione di strumenti di contabilità ambientale, a tutti i livelli dell’amministrazione, per integrare le informazioni contenute nei documenti tradizionali di programmazione economico-finanziaria e di bilancio ed in tal modo supportare adeguatamente il processo decisionale pubblico.
• La Comunicazione “Strategia per l’ambiente urbano” della Commissione Europea (febbraio 2004) raccomanda l’uso di strumenti di gestione intersettoriali.
• La Raccomandazione del Consiglio d’Europa (2 marzo 2004) riporta che: “L'adozione di un sistema di contabilità ambientale a tutti i livelli di governo permetterebbe ai decisori politici di rendere conto alle comunità amministrate dei risultati ambientali e delle politiche messe in atto, basandosi su dati affidabili e informazioni costantemente aggiornate sullo stato dell'ambiente, di integrare la variabile "ambiente" nel procedimento decisionale pubblico a tutti i livelli di governo, e infine di accrescere la trasparenza riguardo gli effetti delle politiche dei poteri pubblici sull'ambiente”.
• Durante la IV Conferenza europea delle Città sostenibili “Aalborg+10” (giugno 2004) è stata auspicata l’adozione di strumenti per rendere le decisioni delle amministrazioni chiare, motivate e trasparenti ed è stata prevista, per le città che hanno sottoscritto gli “Aalborg Commitment” (tra cui il Comune di Reggio Emilia), la verifica dei risultati raggiunti rispetto agli impegni presi.
• La comunicazione della Commissione UE al Consiglio e al Parlamento Europeo - “Non solo PIL – Misurare il progresso in un mondo in cambiamento“ (agosto 2009) individua 5 azioni per meglio misurare il progresso in un mondo che cambia. Tra queste: completare il PIL con indicatori ambientali e sociali, avere dati ambientali aggiornati per dare ai decisori informazioni “in tempo reale” a sostegno del processo decisionale, integrare i conti nazionali con una contabilità economico-ambientale.

Nel sito open data del Comune di Reggio Emilia sono scaricabili numerosi dataset inerenti varie tematiche ambientali, pubblici e liberamente utilizzabili.
http://opendata.comune.re.it/group/ambiente

CLEAR, ovvero City and Local Environmental Accounting and Reporting (Progetto per la contabilità e il report ambientali di città e comunità locali) è stato il primo progetto europeo di contabilità ambientale applicata agli Enti Locali, approvato e cofinanziato dalla Commissione Europea nell’ambito del programma LIFE-Ambiente. Il progetto, avviato nell’ottobre 2001 e terminato nel mese di ottobre 2003, ha portato alla realizzazione ed approvazione di "bilanci verdi" da parte di un campione significativo di comuni e province del nostro Paese.
CLEAR sviluppava il contenuto del primo disegno di legge di contabilità ambientale della Pubblica amministrazione, presentato dal Senatore Fausto Giovanelli, sottoscritto da tutti i gruppi parlamentari e approvato dal Senato della Repubblica nella passata legislatura (2001). Tale proposta di legge raccoglieva le raccomandazioni contenute nel V Programma d'Azione dell'Unione Europea in materia di ambiente relative all'importanza della contabilità e dei bilanci ambientali per lo sviluppo sostenibile. Gli obiettivi strategici del progetto CLEAR erano:

• sviluppare e diffondere standard di contabilità e reporting ambientale per gli Enti Locali;
• elevare la qualità della rendicontazione pubblica in termini di maggiore trasparenza e coinvolgimento degli stakeholder;
• migliorare il processo d’integrazione delle politiche e orientare il processo decisionale degli Enti Locali;
• migliorare i processi di governance locale in materia di ambiente e fornire agli amministratori uno strumento pratico di supporto in questo senso.

Chi ha partecipato
Capofila del progetto è stato il comune di Ferrar, affiancato come partner dai comuni di Bergeggi, Castelnovo ne’ Monti, Cavriago, Grosseto, Modena, Pavia, Ravenna, Reggio Emilia, Rovigo, Salsomaggiore, Varese Ligure, le province di Bologna, Ferrara, Reggio Emilia, Modena, Napoli, Torino, la Regione Emilia Romagna e Les Eco Maires.

I Risultati principali
Nell’ambito del progetto CLEAR ciascun comune e ciascuna provincia hanno realizzato un proprio bilancio ambientale sperimentale e, sulla base delle diverse esperienze e delle conoscenze acquisite è stato messo a punto il “Metodo CLEAR”, cioè le procedure, i modelli, le migliori pratiche e gli indicatori per costruire la contabilità ambientale in un Ente Locale.

Il Gruppo di lavoro “Contabilità ambientale degli enti locali”
Al termine del progetto, nel 2004, i partner CLEAR hanno deciso di avviare una campagna per la promozione del bilancio ambientale e del metodo CLEAR, costituendo all’interno dell’Associazione “coordinamento Ag 21 locali Italiane “ lo specifico Gruppo di lavoro" Contabilità ambientale degli enti locali italiani", gruppo coordinato per molti anni dal Comune di Reggio Emilia. Il metodo CLEAR La Contabilità Ambientale secondo il metodo CLEAR intende sviluppare il passaggio da una cultura del “contare” (tipica dei rapporti sullo stato dell’ambiente) ad una cultura del “contabilizzare e rendicontare” nel senso del termine anglosassone “accountability”, correlando quindi i dati ai processi e dando quindi conto alla propria comunità dell’efficienza ed efficacia della propria azione politico-ammnistrativa nell’ambito della sostenibilità ambientale.

Il progetto, rispetto ad altre esperienze, ha avuto il merito di definire una metodologia concreta ed immediatamente applicabile per creare sistemi di contabilità ambientale negli enti locali in grado di portare gli stessi alla redazione di un Bilancio Ambientale da affiancare ai tradizionali strumenti di programmazione economico–finanziaria e di bilancio per valutare e rendicontare gli effetti ambientali delle politiche territoriali dell’Ente.
Secondo il metodo CLEAR anche il Bilancio Ambientale, come i bilanci economico-finanziari, deve essere redatto due volte l’anno (a preventivo e a consuntivo) e come questi deve essere approvato da parte dell’organo istituzionale più alto: il Consiglio Comunale.
La contabilità ambientale CLEAR può essere quindi definita come uno strumento attraverso il quale l’Ente rendiconta sistematicamente sulle ricadute ambientali delle proprie attività e sull’adempimento degli impegni presi; in tale senso essa vuole essere uno strumento di grande trasparenza e democrazia. Nello stesso tempo la contabilità ambientale CLEAR ha l’obiettivo di essere anche uno strumento volto alla buona gestione interna dell’Ente, fornendo ai tecnici ed agli amministratori adeguate basi conoscitive di sintesi per una gestione e pianificazione coordinata delle tematiche ambientali, per individuare le priorità e per meglio allocare le risorse. Ma, a differenza di altri sistemi, la contabilità ambientale CLEAR non vuole essere solo uno strumento tecnico, ma uno strumento tecnico-politico; il suo obiettivo ultimo è di fare uscire i temi dell’ambiente dalla nicchia nella quale troppo spesso si sono o sono stati relegati, per portare sistematicamente gli stessi al confronto pubblico e alla discussione politica sulla base di dati e valutazioni quantificate, affidabili e di sintesi.
Per fare ciò il metodo CLEAR si basa su un sistema strutturato di costruzione dei bilanci ambientali in modo da garantirne i contenuti ed il raggiungimento degli obiettivi, e prevede che i Bilanci Ambientali siano satelliti dei documenti economico-finanziari, condividendone l’iter di approvazione.